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COFECE-017-2021

Ciudad de México, 24 de mayo de 2021

COFECE pone a disposición del público la versión preliminar del Estudio de competencia en el servicio público de transporte ferroviario de carga

COFECE pone a disposición del público la versión preliminar del Estudio de competencia en el servicio público de transporte ferroviario de carga

  • El documento identifica obstáculos al funcionamiento eficiente de este servicio y propone 25 recomendaciones para atenderlos.
  • El próximo vencimiento de algunas exclusividades y concesiones del servicio ferroviario de carga es una oportunidad para reconfigurar a mediano plazo la red. Para el corto plazo, la COFECE propone cambios normativos que favorecen su eficiencia.
  • El estudio resulta relevante en el contexto de reforma a la Ley Reglamentaria del Servicio Ferroviario (LRSF), recientemente aprobada en el Senado y en discusión en la Cámara de Diputados, pues proporciona información sobre el funcionamiento de este sector.
Aerial view of colorful freight trains on the railway station. Cargo trains close-up. Wagons with goods on railroad. Heavy industry. Industrial conceptual scene with trains. Top view. Vintage style

La Comisión Federal de Competencia Económica (COFECE o Comisión) pone a disposición de las autoridades, Congreso de la Unión, usuarios, concesionarios, academia y del público en general, la versión preliminar del documento Estudio de competencia en el servicio público de transporte ferroviario de carga (Estudio), con la finalidad de recibir comentarios para enriquecerlo, antes de publicar su versión final1. Las personas interesadas podrán enviar sus sugerencias a partir de esta fecha y hasta el 26 de junio de 2021, al correo electrónico ferrocarriles@cofece.mx o al formulario disponible en el sitio web de la COFECE, donde también podrán descargarlo.

Las conclusiones preliminares de este trabajo muestran que, si bien la privatización del sector ferroviario incrementó el volumen de productos movilizados por kilómetro, la red ferroviaria prácticamente no ha crecido por lo que la participación del ferrocarril en el transporte total de carga es baja (de 25%) en comparación con otros países. Lo anterior parece obedecer a las siguientes problemáticas:

El diseño original de la red no es neutral a la competencia. La red presenta asimetrías en el acceso de los concesionarios a los nodos más importantes de país. Ferromex y Kansas City Southern Mexico (KCSM) operan las dos redes más grandes, concentrando 71% de la red total y las concesiones de los nodos más importantes, en todos los pasos fronterizos del norte del país y puertos con mayor volumen de comercio internacional (Altamira, Guaymas, Manzanillo y Veracruz, entre otros), con ello mueven hasta 82% de la carga en el sistema. Un diseño de la red más simétrico entre concesionarios podría permitir más competencia, al emparejar el poder de negociación entre competidores para acceder a las otras redes.

Tabla 1. Acceso a diferentes tipos de nodo por concesionario

Concesionario
1/

Valle de México

Ciudades industriales
2/

Pasos fronterizos

Puertos del Golfo

Puertos del Pacífico

Ferromex

Aguascalientes, Celaya, Chihuahua, Frontera,
Guadalajara, Querétaro y Torreón

Ciudad Juárez, Mexicali, Nogales y Piedras Negras

Altamira

Guaymas y Manzanillo

KCSM

Celaya, Querétaro, Monterrey y San Luis Potosí

Nuevo Laredo y Matamoros

Tampico

Lázaro Cárdenas

Ferrosur

Coatzacoalcos y Puebla

Ninguno

Coatzacoalcos y Veracruz

Salina Cruz

LCD

No

Frontera y Torreón

Ninguno

Ninguno

Ninguno

FIT

No

Salina Cruz

Ninguno

Ninguno

Salina Cruz

Admicarga

No

Tijuana, Tecate y Ensenada

Tijuana

Ninguno

Ensenada

1/ Ferrovalle no se incluye en el cuadro por ser una red pequeña.
Fuente: COFECE con información de SCT (2019b), IMT (2020) y OpenStreetMap (2020).

La red opera de manera fragmentada. Los derechos de paso que permiten que los trenes de un concesionario transiten en las vías de otro mediante el cobro de una contraprestación, tienen restricciones para su uso, y su interpretación está a cargo de los mismos concesionarios, quienes en algunos casos condicionan su utilización. Por ejemplo, establecer el número de carros que pueden aprovecharlo, especificar puntos de origen y destino o restringirlos a ciertos usuarios finales. Como resultado, se utilizan poco: de 54 derechos de paso factibles de utilizarse, solo pudo comprobarse el uso de 33. Por otro lado, los fletes que involucran a más de un concesionario son entre 7.4 y 10.7 veces más caros en la primera o última millas que la tarifa por kilómetro del concesionario que atiende 95% del resto de la ruta. Este encarecimiento obstaculiza la interconexión y disminuye la competencia entre compañías ferroviarias.

Faltan criterios claros para prorrogar las concesiones. La Ley Reglamentaria del Servicio Ferroviario y su Reglamento contemplan prórrogas a la exclusividad bajo ciertos criterios; no obstante, no se especifica cómo se llevará el análisis para otorgarlas. Como resultado, se autorizan ampliaciones con efectos en el desarrollo competitivo de la red. Por ejemplo, la ampliación de 15 años otorgada a la exclusividad de la línea Tijuana-Tecate al Gobierno de Baja California y de 36 años a la vigencia del título se otorgó sin la realización de las inversiones que la sustentaran2.

Ausencia de regulación para el acceso a las vías en las que vencen las exclusividades de los concesionarios. Al terminar la exclusividad de las vías que tiene concesionadas un agente económico para prestar el servicio, este deberá brindar acceso a dichas vías a otros participantes del mercado en condiciones que no impliquen violaciones a la Ley Federal de Competencia Económica (LFCE), es decir, que no sean indebidamente discriminatorias, que no conlleven ventajas injustificadas para algún agente económico3. Sin embargo, no existe regulación que especifique ex ante los términos en los que dicho acceso deberá prestarse. En los siguientes años expirarán las exclusividades de algunos concesionarios del Servicio Público de Transporte Ferroviario de Carga (SPTFC): Ferromex en 2038, Ferrosur en 2029, Kansas City Southern de México en 2027 y Ferrocarril del Istmo de Tehuantepec en 2033.

La Agencia Regulatoria del Transporte Ferroviario (ARTF o Agencia) carece de información suficiente para ejercer su tarea regulatoria. La recolección y análisis de información es indispensable para determinar el nivel de eficiencia con el que opera el sistema ferroviario. La LRSF y su Reglamento no consideran sanciones por  incumplimiento en la entrega de información en tiempo y forma, a pesar de que la Agencia cuenta con facultades para solicitarla. Por otra parte, esta tampoco ha emitido lineamientos con los criterios claros sobre el nivel de desagregación y la periodicidad con la que le deben proporcionar información, ni existe un formato para su recolección.

Para revertir estos problemas de competencia y favorecer la eficiencia del servicio, el Estudio concluye que debe reconfigurarse la red conforme las concesiones y exclusividades actuales vayan venciendo. No obstante, esta medida no puede llevarse a cabo en el corto plazo y tampoco será suficiente para garantizar el funcionamiento eficiente de la red ferroviaria. Para que esta funcione de manera articulada, para el corto plazo, la Comisión hace 25 recomendaciones sobre tres vertientes:

  1. Eliminar los obstáculos que limitan el uso de los derechos de paso existentes y dificultan la creación de nuevos;
  2. Establecer un procedimiento más expedito de regulación tarifaria de los derechos de arrastre en la primera y última milla, cuando estos encarecen y/o obstaculizan los servicios interlineales;
  3. Fortalecer el diseño institucional de la ARTF para que cuente con la información y facultades suficientes para ejercer su tarea regulatoria.

El análisis y recomendaciones presentadas en este documento preliminar son relevantes en el marco del contexto de reforma a la LRSF que fue aprobada en el Senado, y que está pendiente de discusión en la Cámara de Diputados. Además de aportar una radiografía del funcionamiento actual de este sector, coincide en algunos aspectos con la iniciativa de reforma; por ejemplo, en la necesidad de fortalecer las facultades de recolección de información y de sanción de la Agencia, así como de facilitar el establecimiento de nuevos derechos de paso. Por otra parte, algunas modificaciones contenidas en la iniciativa podrían requerir mayor análisis para determinar sus posibles implicaciones, como la idoneidad de que sea la LRSF el instrumento en el que se especifiquen, con tan alto grado de detalle, los criterios para que la Agencia opine sobre las tarifas registradas.

Reformar oportunamente el marco regulatorio del SPTFC podría incrementar la participación del ferrocarril en el transporte de carga nacional de 25% a 31%, es decir, un aumento de 21 mil millones de pesos, en términos del valor de la carga transportada.

1. Para la realización de este Estudio la Comisión convocó a responder el “Cuestionario abierto al público en materia de competencia en el servicio público de transporte ferroviario de carga”, del cual recibió 56 respuestas de concesionarios, usuarios del servicio e interesados en este transporte.
2. Decreto publicado en el DOF el 9 de abril del 2018.
3. Negar el acceso o establecer condiciones indebidamente anticompetitivas podría implicar violaciones a la Ley Federal de Competencia Económica (LFCE). Además, la COFECE podría aplicar el artículo 94, fracción VII, inciso c) de la LFCE.

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