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I. Convocatoria

La Comisión Federal de Competencia Económica (COFECE o Comisión) anuncia el inicio de la elaboración de un análisis desde la óptica de competencia del Servicio Público de Transporte Ferroviario de Carga (SPTFC). Por tal motivo, convoca a los tomadores de decisiones del sector ferroviario en instituciones públicas, poderes de la Unión, usuarios del transporte de carga en cualquier modalidad, empresas de logística, concesionarios, permisionarios, centros de investigación, cámaras empresariales y todas las personas interesadas, a responder el cuestionario abierto en materia de competencia en el SPTFC (Cuestionario).

Para tal efecto, pedimos que desarrollen de forma detallada las respuestas a las preguntas del Cuestionario disponible en https://www.cofece.mx/cuestionario-transporte-ferroviario-de-carga/. Esta página ofrece la posibilidad de adjuntar archivos (formato PDF y DOC) que puedan aportar información para el análisis del SPTFC.

Adicionalmente, habilitamos el correo [ferrocarriles@cofece.mx] para resolver dudas que llegasen a surgir durante el periodo en el que el Cuestionario esté abierto al público, del 20 de mayo al 26 de junio del 2020, o a lo largo del periodo de elaboración del documento.

Las respuestas al Cuestionario serán publicadas de forma agregada y anónima por la COFECE con apego a las disposiciones de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública. Cabe señalar que las respuestas no tendrán carácter vinculante para aparecer en el documento que finalmente publique esta Comisión ni serán comentadas de forma específica.

II. Motivos para analizar el Servicio Público de Transporte Ferroviario de Carga

  1. El transporte en todas sus modalidades es una actividad transversal en las cadenas productivas y, por lo tanto, influye en la determinación de costos y precios de una amplia variedad de bienes que se producen, importan, exportan, comercializan y consumen en México; por lo tanto, la COFECE lo definió como uno de los seis sectores prioritarios en su Plan Estratégico 2018-2021[1].
  2. El SPTFC es especialmente relevante para el desarrollo nacional ya que permite movilizar altos volúmenes de carga en grandes distancias y a precios relativamente más bajos en comparación con otros servicios como el autotransporte de carga[2].
  3. Estas características hacen que el SPTFC sea relevante para:
    1. El transporte de mercancías que, por su larga distancia de recorrido, su alto volumen, su bajo valor o sus requerimientos de seguridad en el manejo son transportadas con mayor eficiencia con el ferrocarril, como el granel agrícola y mineral, materiales peligrosos, materiales ferrosos y cemento.
    2. El desarrollo de cadenas logísticas nacionales eficientes que contribuyan al abaratamiento de bienes para consumidores y productores, condición necesaria para el desarrollo regional y la competitividad nacional.
  4. En 2018, el SPTFC transportó 87.9 millones de toneladas- kilómetro[3]. De ellas 48% fueron productos industriales, 25% agrícolas y 12% minerales[4]. Tal movimiento representó entre 16% y 25% de la totalidad del transporte de carga nacional[5].
  5. En México, en 1996, se otorgaron concesiones a nueve agentes privados y a dos agentes públicos conformando empresas verticalmente integradas a las que además de dárseles la concesión para operar y administrar las vías, se les otorgó exclusividad para prestar el STPFC en dichas vías[6]. Cabe resaltar que las concesiones para la operación de la infraestructura tenían una duración de 50 años, mientras que ciertas exclusividades para prestar el servicio en las vías concesionadas se concedieron por 30 años; no obstante, algunas de estas han sido extendidas[7].
  6. En este modelo de integración vertical, los concesionarios del STPFC pueden enfrentar dos tipos de competencia[8]:
    1. Intermodal: la que se da con otros medios de transporte alternativos al uso de ferrocarriles como el aéreo, terrestre o marítimo que representan presión competitiva para los concesionarios y permisionarios de este servicio.
    2. Intramodal: la que se da entre los proveedores del SPTFC que ejercen presión competitiva entre ellos en ciertas rutas y productos.
  7.  Desde la privatización del Sistema Ferroviario Mexicano (SFM) en 1996, se han realizado pocos estudios sobre el sector ferroviario en México y son aún más escasos los que han abordado al sector desde la óptica de competencia, destacan los siguientes:[9]
    1. En 2016 la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) publicó el documento Estableciendo la Agencia Reguladora de Transporte Ferroviario de México en el que recomendaba, entre otras cosas: (i) considerar reglas de interconexión en reformas regulatorias complementarias; (ii) enfocar la regulación en los casos en que la competencia efectiva no existe todavía; y (iii) recolectar datos financieros y sobre la operación de las empresas ferrocarrileras como base para tomar decisiones regulatorias efectivas[10].
    2. En febrero 2020, la OCDE publicó el documento Gobernanza regulatoria en el sector ferroviario en México, el cual contiene un análisis de la normativa del sector ferroviario en México y recomienda, entre otras cosas: (i) fortalecer las capacidades de la Agencia Reguladora del Transporte Ferroviario (ARTF) en materia de cumplimiento; y (ii) subsanar lagunas regulatorias en materia de implementación y alcance de la regulación - principalmente, en cuanto a derechos de paso y tarifas - [11].
  8. En el expediente DC-003-2018, la COFECE investigó diversas rutas del servicio ferroviario con origen en el sur de Veracruz para el traslado de productos químicos y petroquímicos. En enero de 2020, el Pleno de la Comisión determinó la ausencia de condiciones de competencia efectiva en 20 rutas [12] del SPTFC de cloro, óxido de etileno, amoniaco anhidro y sosa cáustica, con origen en la zona sur del estado de Veracruz[13]. A partir de esta resolución, la ARTF podría regular las tarifas del SPTFC o determinar derechos de paso con el objetivo de garantizar mercados competitivos en esas rutas para esos productos.
  9. Entre 2027 y 2029 vencerán las exclusividades  para la prestación del SPTFC otorgadas a tres titulares de líneas troncales y una en líneas cortas, lo que podría permitir que otros operadores, distintos a los propios concesionarios, presten el SPTFC sobre sus líneas. Al respecto, cuando el término de la exclusividad en el uso de las concesiones no implique que termina la vigencia de las mismas - por lo que la mayoría de los actuales concesionarios continuarán como administradores de la infraestructura - se abre la oportunidad para que nuevos operadores presten el SPTFC[14][15]. Por lo tanto, este vencimiento de las exclusividades plantea una oportunidad para evaluar el desempeño del sector durante la vigencia de las exclusividades con el fin de analizar si fueron alcanzados los objetivos originalmente planteados al momento de su otorgamiento.
  10. Dicha evaluación es relevante a la luz de ciertos datos preliminares que podrían señalar la falta de presión competitiva en el SPTFC, por ejemplo:
    1. La carga movilizada en el SFM se concentra en pocos nodos logísticos, en los cuales no  concurren dos o más oferentes del SPTFC. En 2016, en el 89.2% del total de la carga que se movilizó por este medio solo intervino  un concesionario y en el 10.3% fue por servicio interlineal que involucra a dos empresas, mientras el tráfico interlineal que involucra tres compañías representó el 0.4% [16].
    2. La tarifa por kilómetro que cobra una concesionario por completar 5% de una ruta es entre 7.4 y 10.7 veces mayor a la tarifa por kilómetro del concesionario que atiende el 95% de la ruta, en el caso de rutas interlineales[17].
    3. La transferencia  de carga entre el ferrocarril y el puerto disminuyó de 25.1% a 12.3% entre 2007 y 2016 [18].
  11. Por tales motivos, el Plan Anual de Trabajo (PAT) 2020 de la COFECE contempla la elaboración de un documento para identificar obstáculos al proceso de competencia y libre concurrencia en el sector ferroviario mexicano. Dicho documento proporcionará recomendaciones de acciones de carácter normativo, institucional e instrumental para favorecer el funcionamiento eficiente del SPTFC.
  12. Las respuestas proporcionadas por los interesados a este Cuestionario complementarán y fortalecerán el contenido del documento y servirán a la Comisión como insumo en la construcción del documento y de soluciones que incluyan las visiones de los diferentes involucrados en el sector para efectivamente contribuir a solucionar los problemas de competencia que se identifiquen, con miras a fortalecer la competencia en el SPTFC en beneficio de los usuarios, y de la competitividad de las cadenas productivas del país.

III. Cuestionario abierto al público

Todas las respuestas son opcionales y no hay una extensión mínima o máxima. Puede adjuntar los archivos en formato DOC o PDF, los cuales deberán ser referidos en la respuesta correspondiente. 

IV Calendario del documento de análisis del SPTFC

tabla-calendario
[1] COFECE (2018). Plan Estratégico 2018 – 2021. p. 34. Disponible en: https://www.cofece.mx/wp-content/uploads/2018/02/pe_2018-2021.pdf
[2] De conformidad con el dictamen preliminar el expediente DC-003-2018 de la COFECE, el servicio de autotransporte tiene los costos más bajos en distancias cortas; al incrementarse la distancia, los menores costos son los del SPTFC; y en distancias mucho mayores, los menores costos son los del transporte marítimo; sin embargo, este último se encuentra limitado por barreras de tipo estructural (tales como la disponibilidad e infraestructura necesaria entre el origen y destino).
[3]Agencia Reguladora del Transporte Ferroviario (2018). Anuario Estadístico Ferroviario 2018. Disponible en: https://www.gob.mx/artf/acciones-y-programas/anuario-estadistico-ferroviario-2018.
[4]El 15% restante de carga transportada corresponde a productos: del petróleo (8 %), inorgánicos (5 %), forestal (1%) y animal (1%).
[5] Cálculos propios con base en: https://stats.oecd.org/ y en http://www.sct.gob.mx/fileadmin/DireccionesGrales/DGAF/EST_BASICA/EST_BASICA_2018/1_Autotransporte_de_Carga_2018.xlsx.
[6] En el ámbito internacional se ha optado, principalmente, por dos modelos de negocio y regulación para el sector ferroviario: a) el administrador de la infraestructura es independiente de los agentes encargados de prestar el SPTF, como sucede en los países europeos; b) el mismo agente económico se encarga de administrar la infraestructura y de proveer el SPTFC, por lo que se encuentra verticalmente integrado; este es el modelo adoptado por México, Estados Unidos y Canadá.
[7]Línea Noreste: Concesionada originalmente a Transportación Ferroviaria Mexicana y Kansas City Southern Lines Industries. Actualmente, KCSM. Vigencia de la concesión 50 años y 30 años de exclusividad (vence en 2027).
Línea Pacífico Norte: Concesionada originalmente a Grupo México. Actualmente, Ferromex. Vigencia de la concesión 50 años y 30 años de exclusividad (vence en 2033).
Línea Sureste: Concesionada originalmente a Triturados Basálticos y Derivados. Actualmente, Ferrosur. Vigencia de la concesión 50 años y 30 años de exclusividad (vence en 2029).
Línea Ojinaga- Topolobampo. Concesionada a Ferromex. Vigencia de la concesión 50 años y 30 años de exclusividad (vence en 2033).
Línea Coahuila-Durango: Concesionada a Industrias Peñoles y Grupo Acerero del Norte. Actualmente LCD. Vigencia de la concesión 30 años y 18 años de exclusividad (vence en 2027).
Línea Tijuana Tácate: Concesionada al Gobierno de Baja California. Vigencia de la concesión 66 años y 32 años de exclusividad (vence en 2029).
Línea Chiapas Mayab (originalmente concesionada a Compañía de Ferrocarriles Chiapas y Mayab, S.A. de C.V.), Istmo de Tehuantepec y Oaxaca Sur (originalmente concesionada a Ferromex): Líneas concesionadas a FIT. Vigencia de la concesión 50 años y 15 años de exclusividad (vence en 2033).
Línea Nacozari: Concesionada a Ferromex. Vigencia de la concesión 30 años.
[8]OCDE (2013). Recent Developments in Rail Transportation Services. p. 12 Disponible en: http://www.oecd.org/daf/competition/Rail-transportation-Services-2013.pdf
[9]Durante los últimos años el FIT-OCDE ha desarrollado diversos estudios con el objetivo de contribuir al entendimiento del sector ferroviario en México y mejorar la capacidad regulatoria de las autoridades. Véase: https://www.itf-oecd.org/search/documents?f%5B0%5D=field_country%3A2998&f%5B1%5D=field_theme_tax%3A2.
[10]OCDE (2016). Estableciendo la Agencia Reguladora de Transporte Ferroviario de México. Disponible en: https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/203445/agencia-reguladora-transporte-ferrovario-mexico__003_.pdf
Al respecto la OCDE (2020 y 2016) señala la importancia de realizar análisis de tarifas con base los precios reales cobrados a los clientes; sin embargo, actualmente solo se tiene registro de las tarifas máximas.
[11] OCDE (2020). Regulatory Governance of the Rail Sector in Mexico. Disponible en: https://doi.org/10.1787/c21203ee-en.
[12]Además de dos rutas relacionadas
[13] Véase: https://www.cofece.mx/declaratoria-de-falta-de-competencia-en-transporte-ferroviario/
[14]Cabe señalar que la regulación es poco clara sobre cómo sería la interacción entre administradores y operadores, si sería a través de derechos de paso o algún otra modalidad.
[15]OCDE (2020). Regulatory Governance of the Rail Sector in Mexico. P. 17. Disponible en: https://doi.org/10.1787/c21203ee-en .En este sentido, la OCDE (2020) recomienda que el proyecto que se plantee hacia el futuro del SFM deberá de considerar un balance entre la exclusividad otorgada en los títulos de concesión y la competencia intramodal e intermodal.
[16]OCDE (2020). Regulatory Governance of the Rail Sector in Mexico. p .52. Disponible en: https://doi.org/10.1787/c21203ee-en
[17]Expediente DC-002-2016 de la Comisión.
[18]IMT (2017). Manual Estadístico del Sector Transporte. Disponible en: https://imt.mx/archivos/Publicaciones/Manual/mn2017.pdf. Los cálculos consideran tanto la carga que es retirada (importaciones) por un modo de transporte terrestre desde un puerto como la carga que es suministrada por el modo terrestre al puerto (exportaciones). Se excluye el movimiento de petróleo y derivados.
[19] Véase: http://t21.com.mx/ferroviario/2019/11/22/como-hacer-rentable-corredor-interoceanico